농업생산자는 숫자가 많고 개별경영규모가 작은 약자임에 반하여 생산자의 거래대상인 농기업(자재공급, 가공, 유통 등)은 숫자가 적고 기업경영을 하는 경제적 강자이므로 생산자는 이들과의 협상관계에서 항상 불리한 경쟁입장에 놓이게 되는 것이 일반적인 현상이다. 따라서 1차 산업 종사자는 연관 2ㆍ3차 산업과의 거래 교섭력(bargaining power)을 높이는 일이 매우 중요하다. 농산물은 수급과 가격이 불안정하고 생산자의 소득도 불확실하다는 문제가 항상 제기되고 있다. 생산자는 이러한 기본적인 문제를 해결하는 주체가 되어 적절한 정책을 수립하고 그에 참여하는 일에 적극성을 가져야 한다. 즉 생산자는 산업의 주인역할을 다하지 않으면 안 된다. 고도산업사회에서 농업은 타산업에 비하여 생산성과 수익성이 상대적으로 낮다는 문제 때문에 그대로 방치해 두면 사양산업이 되고 만다. 따라서 농업은 급변하는 주변여건에 적절하게 대응하여 스스로가 살아남는 대책(survival measures)을 강구하지 않으면 안된다. 농업 생산자의 자구대책은 현대산업사회에서 불가피한 과제로 등장하고 있다. 자구 활동에 필요한 기금이 바로 자조금이다.
농업생산자는 자구를 위한 이익집단의 구실을 다하기 위하여 우선 조직을 만들어야 한다. 그런데 전국에 흩어져 있는 많은 생산자의 힘을 한 데 모아 조직화한다는 것은 쉬운 일이 아니다. 생산자의 조직에는 협동조합이 있다. 특정생산자가 어떤 경제활동을 공동으로 수행하기 위하여 모인 단체가 바로 협동조합이다. 이 조직에 참여하는 생산자는 조합원인 동시에 산업의 구성원이기도 하다. 그러므로 협동조합이 잘 조직되어 제 역할을 다하면 조합원 개인의 이익은 물론 그 산업 전체의 발전에도 도움을 준다. 산업을 대표하는 전국 생산자 조직에는 여러 형태가 있다. 그 가운데 가장 흔한 것이 일반적으로 협회(associations, federations, councils 등)라고 불리워지는 조직이다. 이 협회는 그 산업의 공통관심사를 총괄적으로 다루기 위한 목적으로 설립되는 것이 대부분이며 경제사업에는 직접 관여치 않는다. 따라서 협동조합의 조합원은 다시 협회의 회원이 되어 그 산업을 대변하는 이익집단의 일원으로도 기여하는 것이다. 자조금은 생산자의 조직화를 촉진하는 데 쓰인다. 자조금을 부담하는 생산자는 산업조직의 필요성을 알게 되어 더욱 적극적으로 조직에 참여하게 된다.
자조금의 또 하나 목적은 산업 내외에 개재하고 있는 위험을 공동으로 부담한다는 데 있다. 그것은 농업이 갖고 있는 위험과 불확실성(risk and uncertainty) 뿐 아니라 근대산업사회에서 농업이 갖는 산업적 위험까지도 포함한다. 오늘날 농업은 많은 국내외적 압력을 받고 있다. 앞서 말한 바와 같이 타산업 및 타국과의 경쟁에서 살아남을 것을 강요받는, 그런 압력인 것이다. 생산효율과 국제경영 문제는 가장 심각한 압력 대상이라 할 수 있다. 이러한 외적 압력에 대한 위험을 공동으로 대처하는 데 자조금은 유효하게 쓰여질 수 있다. 농업내부의 경제적 압력도 나날이 더해 감을 볼 수 있다. 생산위주의 단계가 지나면 유통의 시대가 찾아오는 것이 그 하나의 예이다. 농산물 유통문제는 사기업에만 맡길 수 없는 특징을 갖고 있다. 총수요와 총공급을 연결한다는 측면에서 다루어야 하기 때문이다. 이런 과제는 산업을 총체적으로 보는 관점에서 조정해야 하는 산업의 공동위험인 것이다. 자조금은 이 위험을 헤치고 나가는 방향설정과 견제에 사용될 수 있는 재원이다. 산업에 민주화가 제대로 정착되지 않은 사회의 농업문제는 그 발전과정에 비민주적 요소가 장애요인으로 크게 대두되기 쉽다는 위험이 있다. 이는 산업발전을 뒷받침하지 못하는 제반 법규와 행정명령, 그리고 정책형성과정에 이익집단의 의사가 올바로 반영되지 않는데서 오는 위험인 것이다. 산업의 자체기금은 산업의 민주화 촉구에도 큰 몫을 할 수 있다.
근대산업과 국제화 사회에서 농업이 생존, 발전하려면 당면 문제점을 적시에 확인, 조정하여 생산, 유통, 소비가 균형을 이루도록 해야한다. 농업이 상업농과 공업농(commercialized and industrialized agriculture) 단계에 들어서면 생산보다는 유통, 유통보다는 소비문제가 더욱 심각해지는 경향을 나타나게 된다. 농업의 당면문제는 철저하게 조사 연구되어야 한다. 그리하여 적절한 해결대책을 찾아 농업발전의 병목현상을 없애는 것이 당연하다. 자조금은 이러한 산업의 문제를 확실히 규명하는 데 활용될 수 있는 기금이다. 유통개발은 각 기능의 능률화와 산업 전체의 합리적 조정이 함께 이루어질 때 더욱 효과적으로 성취된다. 산업측면에서 유통문제를 다루는 데 산업기금인 자조금은 아주 적절하게 쓰여질 수 있는 재원이다. 오늘날 산업촉진의 표적은 소비촉진에 모아지고 있다. 농산물은 대부분이 최종소비상품인 먹거리이기 때문에 소비가 원만히 이루어져서 수요가 계속적으로 창출되어야 비로소 유통과 생산의 필요가 생기는 산업이다. 그런데 원료 농산물은 대개 생산자 상표가 붙여질 수 없고 가공, 유통 단계에 들어가야만 상표가 가능하므로 상표(brand)촉진 이전의 상품(commodity)촉진도 중요하다. 개별 생산자는 상품촉진을 할 능력이 없는 까닭에 모두가 함께 자조금으로 상품의 일괄, 공동촉진(generic promotion)을 하는 것이다. 농업도 산업의 위치에서 생산성을 향상하고 경쟁력을 높여야 함은 필연적인 과제인데 그 구조적인 특성으로 인하여 산업 전체에서 종합, 촉진해야 할 일들이 많은 것이다. 이와 같이 산업의 구성원 개개인이나 어느 부문이 개별적으로 담당하기 어려운 일들을 위해 자조금은 산업촉진기금으로 사용될 수 있다.
발전하는 경제의 농업정책은 그 역할이 매우 크다. 개별 생산자가 일반적으로 기업수준이 아니고 농산물 유통과 소비도 합리성을 결여하기 쉬워 수급의 불균형에서 오는 가격과 소득의 불안문제가 언제나 제기되기 때문에 이의 조정을 위한 정책이 필요하게 된다. 전근대적 형태의 농업정책은 정부주도하의 지원대책이 그 골자를 이루는 것이 상례이다. 그러나 일단 상업농 단계에 들어서게 되면 정부가 모든 산업정책을 혼자 다룰 수가 없게 된다. 따라서 산업 자체의 자유경쟁적 국내외 시장기능에 맡기는 원칙 밑에서 정부가 해야 할 일만을 찾아 정책을 세워 나가지 않을 수 없게 된다. 소위 관주도에서 민주도로 전환하는 정책이 바로 이 때문이며 비농업분야에서는 매우 활발하게 전개되는 양상을 볼 수 있다. 농업정책은 말할 것도 없이 먹거리 생산을 위한 생산자정책인 동시에 소비에 대한 소비자정책 및 유통에 관련된 제반 조정정책이라 할 수 있다. 그러므로 농업정책은 산업의 현실에 입각하여 생산자이익 측면과 국민경제적 차원에서 형성(formation), 결정(decision), 집행(implementation), 평가(evaluation) 되어야 한다. 그러나 정부주도에서 산업주도로 정책방향이 이행해 가는 과정에서는 정책이 결정, 집행만 될 뿐이고 형성, 평가되는 절차가 무시되기 쉽다는 문제점이 있다. 특히 정책형성과정이 생략되고 정책 입안자의 편의에 따라 정책이 결정되는 경우에는 그 정책은 산업현실을 외면하는 것이 될 수도 있다. 따라서 정책이 결정되기 까지에는 이해를 달리하는 많은 집단의 의사가 충분히 반영될 수 있는 절차, 즉 민주적 정책형성 과정을 밟아야 한다. 농업생산자는 농업정책의 형성과정에 적극 참여하여 산업의 이익을 주장할 수 있어야 한다. 그리하여 산업실상에 알맞는 정책이 만들어지고 또 집행될 수 있도록 지원할 필요가 있다. 이러한 활동을 위해서도 자조금은 필요하다.
농업은 우선 국민에게 먹거리를 공습해 주고 종사자에게 소득원을 제공해 주는 산업이다. 그 기능이나 중요성, 산업의 구조적 특징으로 보아서도 장기적인 발전대책을 필요로 하는 업종이다. 국내외적 여건 변화에 적응하면서 하나의 산업으로 잔존하기 위해서도 장기적 방향 설정과 단기적 대책이 적절하게 세워져야 한다. 구조개선 측면에서 보는 농업은 매우 신축적이 아니고 많은 시간을 소요로 하는 불리한 산업이다. 더구나 개발도상경제의 농업은 상황 적응적인 타산업보다 효율이 떨어진다 하여 소외당하기 쉽다. 이러한 농업의 입장을 단기적으로만 파악하다 보면 농업발전의 패턴에 금이 가고 나중에는 농업문제가 경제, 사회 및 정치에도 커다란 부담을 주게 된다. 따라서 농업은 합리적 발전을 전제로 하는 장기적 기본전략을 분명히 할 필요가 있다. 하나의 산업이 장기적 발전을 꾀하는 데는 품목별 이익집단을 중심으로 한 단체적 활동에 의존하는 것이 가장 이상적이다. 자기산업을 스스로가 육성 발전시킨다는 것은 너무나 당연하며 생산자 각자가 그 활동에 직접 참여할 수 는 없으므로 자조금을 부담하여 어떤 기간적인 힘을 발휘하게 하는 것이다. 이렇게 모인 집단이야말로 목적하는 바의 산업이익과 장래에 대처할 수 있는 것이다. 농업생산자는 농장 안(on-farm)의 일에만 전념할 수 있어야 한다. 농장 밖(off-farm)의 일은 누군가가 처리해 주어 안심하고 농사 지을 수 있는 농업환경을 조성하는 것이 합리적이다. 농장 밖의 일을 남(산업대표자)에게 맡기기 위하여 자조금은 필요하다. 그리하여 자조금은 산업의 장기적 발전을 주도하는 역할을 담당하게 된다.