농업생산자나 노동소득자와 같이 개별적으로 경제적 열위에 있는 다수국민의 권익을 보호하는 데는 각종 정책적 배려는 물론 구성원 스스로의 자구책이 강구된다. 특히 농업생산자의 경우는 협동조합이나 협회의 조직을 통하여 경제적 지위향상과 단체교섭력의 증진을 획책한다. 그런데 여기서 언제나 제기되는 것이 무임편승자(free riders)의 문제이다. 협동조합사업에 대한 조합원의 낮은 참여도와 협회 회비 징수의 곤란성은 곧 이 무임편승 문제의 핵심이라 할 수 있다. 그리하여 자조금제도는 이러한 불참의 문제를 근원적으로 해결하는 방법을 쓰고 있다. 즉 부과와 징수를 의무화함으로써 무임편승자를 근원적으로 없애는 것을 궁극적인 목표로 한다. 다시 말하면 비용조달에 있어 구성원 모두가 참여하여 공평한 부담원칙에 따르도록 하는 것이다.
자조금은 생산자가 결의하여 입법, 자진부과(self imposed)하는 것이다. 국가의 재정확보를 위하여 국민의 납세를 의무화하듯이 이익집단의 특정활동비를 조달하기 위하여 집단구성원의 비용부담을 자진의무화하는 법정 부과금(levy) 또는 할당금(assessment)이 바로 자조금인 것이다. 국가단위에서 강제부과하는 것은 조세(taxes 또는 duty)이고 산업단위에서 자진부과하는 것은 자조금이다. 따라서 자조금은 산업사회의 이익집단이 민주적 절차에 따라 바진부과하는 목적기금으로 종래 개념의 찬조금, 기부금 또는 잡부금과도 그 성격이 전연 다른 것이다.
법률상의 수익자 부담이란 국가 또는 공공단체가 공익을 위한 어느 특정사업의 비용으로 충당하기 위하여 그 사업의 수익자에 지우는 부담을 말한다. 자조금도 산업의 공동사업 수익자에게 부과하는 것이므로 이때의 수익자는 그 산업의 구성원이며 수익의 크기는 구성원 각자의 사업량에 비례한다고 볼 수 있다. 자조금은 수익자 부담이란 시각에서 이익에 대한 대상인 요금(charges, rates, fees, 또는 fares), 서비스에 대한 보상인 수수료(commission, charges, percentages 또는 brokerages), 친목유지와 사업수행에 필요한 회비(fees, 또는 dues)의 성격을 모두 포함하는 것이라고 할 수 있다. 이와 같이 자조금은 특수목적을 위한 수익자 부담 성격의 자금이므로 특정용도 이외의 사용은 절대 허용되지 않는다. 또한 부담자인 생산자는 기금관리에 적극 참여할 수 있어야 하고 사용내역은 부담자에게 공개되어야 한다.
자조금은 수익비례원칙에 따라 극소한 금액을 수익자가 분담하는 것을 특징으로 하고 있다. 비농업부문의 법정자조금은 상당히 높은 비율을 부과하나, 농업부문의 자조금은 거래액의 0.1%～0.5%와 같이 적은 비율을 적용시켜 생산비나 수익에 거의 영향을 주지 않는 것이 통례이다. 자조금의 부과대상은 농민의 생산물(판매량)이다. 따라서 생산물의 판매시장이 체계화되어 있어야 한다. 부과방법에 있어서는 거래액에 대한 비율 이외에 거래단위당(두당, 수당, kg당 등) 얼마씩 분담시킬수 있다. 자조금제도가 개별 생산자에게 어느 정도의 경제적 부담을 주느냐 하는 문제는 소비자가격에 어떻게 영향을 미치느냐 하는 문제와 더불어 매우 중요한 과제이다. 그러나 0.5% 미만의 부과라고 하면 농업 특유의 자재 및 생산물가격 변화의 추세로 보아 생산자와 소비자에게 주는 부담이란 거의 의식할 수 없는 수준에 지나지 않는다. 하지만 이것이 전국의 생산자가 부담하도록 제도화했을 때 산업발전기금의 역할을 할만큼 큰돈이 모아진다는 것은 매우 중요한 의미를 갖는다.
발전하는 경제의 농업정책은 그 역할이 매우 크다. 개별 생산자가 일반적으로 기업수준이 아니고 농산물 유통과 소비도 합리성을 결여하기 쉬워 수급의 불균형에서 오는 가격과 소득의 불안문제가 언제나 제기되기 때문에 이의 조정을 위한 정책이 필요하게 된다. 전근대적 형태의 농업정책은 정부주도하의 지원대책이 그 골자를 이루는 것이 상례이다. 그러나 일단 상업농 단계에 들어서게 되면 정부가 모든 산업정책을 혼자 다룰 수가 없게 된다. 따라서 산업 자체의 자유경쟁적 국내외 시장기능에 맡기는 원칙 밑에서 정부가 해야 할 일만을 찾아 정책을 세워 나가지 않을 수 없게 된다. 소위 관주도에서 민주도로 전환하는 정책이 바로 이 때문이며 비농업분야에서는 매우 활발하게 전개되는 양상을 볼 수 있다. 농업정책은 말할 것도 없이 먹거리 생산을 위한 생산자정책인 동시에 소비에 대한 소비자정책 및 유통에 관련된 제반 조정정책이라 할 수 있다. 그러므로 농업정책은 산업의 현실에 입각하여 생산자이익 측면과 국민경제적 차원에서 형성(formation), 결정(decision), 집행(implementation), 평가(evaluation) 되어야 한다. 그러나 정부주도에서 산업주도로 정책방향이 이행해 가는 과정에서는 정책이 결정, 집행만 될 뿐이고 형성, 평가되는 절차가 무시되기 쉽다는 문제점이 있다. 특히 정책형성과정이 생략되고 정책 입안자의 편의에 따라 정책이 결정되는 경우에는 그 정책은 산업현실을 외면하는 것이 될 수도 있다. 따라서 정책이 결정되기 까지에는 이해를 달리하는 많은 집단의 의사가 충분히 반영될 수 있는 절차, 즉 민주적 정책형성 과정을 밟아야 한다. 농업생산자는 농업정책의 형성과정에 적극 참여하여 산업의 이익을 주장할 수 있어야 한다. 그리하여 산업실상에 알맞는 정책이 만들어지고 또 집행될 수 있도록 지원할 필요가 있다. 이러한 활동을 위해서도 자조금은 필요하다.
자조금은 조직화된 장소에서 공제 수금하게 된다. 소, 돼지는 도축장, 닭은 도계장, 계란은 집난장, 우유는 집유장이 바로 수금지점이다. 이때 해당 사업장은 근로소득의 원천징수의무와 같이 법에 의한 수금의무가 주어지고 또 동업의식에서 이에 적극 협조해야 한다. 이와 같이 자조금은 일단 제도화되면 자동적으로 공제, 수금된다. 이렇게하여 경제활동을 하는 산업구성원은 모두 참여하여 부담하게 되는 것이다. 사단법인인 협회가 그 산업의 공통문제를 풀기 위한 비용을 염출하고자 회비를 부과해 보지만 전국에 산재해 있는 다수의 회원으로부터 수금한다는 것이 얼마나 어려운가 하는 경험을 너무나 많이 갖고 있다. 자조금은 이러한 불합리를 저절로 풀어주는 제도이다.
특정 이익집단, 즉 산업의 자조금은 그 집단을 대표하는 하나의 단체가 관리하게 된다. 법으로 전담기구(관리위원회)를 설치하여 운영하게도 하나, 일반적으로 당해산업의 생산자단체(producers association)가 별도의 계정으로 관리하게 한다. 여기서 말하는 생산자단체란(산업의 일부생산자가 특정 경제사업을 영위하기 위하여 조직하는 협동조합만을 의미하는 것이 아님) 그 산업을 총괄 대변하는 여러 형태의 단체(예: 협회, 연합회, 협의회 등) 회원과 협동조합 조합원까지를 포함하는 산업구성원 모두의 단체를 지칭한다. 사업장에서 수금된 자조금은 법적절차에 따라 이 지정단체로 보내어진다. 이 단체에는 이사회를 두어 자조금에 대한 기본방침을 결정하고 집행부로 하여금 사용목적과 범위내에서 운용하게 한다. 또 산업기금의 성격을 분명히 하기 위하여 운영결과를 공개하고 정부에 보고하도록 한다.
자조금제도는 품목별 생산농민의 자발적인 자구사업이지만, 정부의 수급, 유통, 소비정책을 보완하고 산업의 안정발전을 도모한다는 점에서 산업과 정부의 공동 관심사라 할 수 있다. 특히 생산자의 강제 징수가 불가피하여 준거법률(enabling legislation)을 만들어야 하고 자조금의 조성, 관리, 평가, 공개 등 제반절차를 규제하게 된다. 따라서 자조금은 산업의 사적자금인 수익자 부담금(checkoff funds)과 정부의 공적자금인 지원금(matching funds)에 의한 산업, 정부의 합동 프로그램인 것이다. 산업이 발전되지 않은 단계에서는 정부의 정책자금에만 의존하다가 산업발전이 고도화함에 따라 산업 스스로의 자진부과금과 더불어 산업발전을 공동으로 촉진하는 형태라 할 수 있다.